反垄断法大修长出“钢牙利齿”

来源:中新网 编辑:李 丹2020-01-14 10:08:27
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  反垄断法大修长出“钢牙利齿”
  反垄断法修订草案公开征求意见首次拟将公平竞争审查制度入法

  ● 反垄断法修订无疑将会形成强大的“鲶鱼效应”,进一步帮助市场主体有理有据地应对垄断之弊、重回有序公平自由竞争的轨道,为陷入各种垄断争议盲区的互联网发展注入新的活力

  ● 如果公平竞争审查制度最终入法,就会让这件反垄断“利器”亮出“牙齿”,有了威力,而不仅仅是作为一种政策倡导和政府官员的业绩考核指标。它将为今后政府的市场经济行为划出“红线”,是此次反垄断法修改的最大亮点

  ● 从网络效应等方面来增强互联网垄断认定的参考依据,这本身值得肯定,但是也须进一步细化如何认定网络效益、规模经济、锁定效应等  

  □ 本报记者 万静

  施行了近12年的反垄断法终于在今年年初迎来了首次修改草案。

  1月2日,国家市场监管总局对外正式公布了《〈反垄断法〉修订草案(公开征求意见稿)》(以下简称征求意见稿),即日起至2020年1月31日向社会公开征求意见。

  与现行反垄断法相比,本次征求意见稿最为社会各界所关注的,就是首次拟将公平竞争审查制度写入法律规定,展现出我国要用竞争政策代替产业政策主导地位的决心,备受“诟病”的行政垄断将无所遁形,法律业界对此非常期待。

  此外,随着互联网行业的高速发展,反垄断法也面临新的挑战,互联网行业相关市场如何界定、市场支配地位如何认定等棘手问题,此次征求意见稿都一一给予回应。

  采访中,业内法律专家认为,此次征求意见稿体现的是“小修”思路,但仍然涉及很多问题,有不少亮点。在后续的立法程序中,征求意见稿中的很多内容还会有相关变化。不过,作为市场经济的基础性法律——反垄断法修订无疑将会形成强大的“鲶鱼效应”,进一步帮助市场主体有理有据地应对垄断之弊、重回有序公平自由竞争的轨道,为正在陷入各种垄断争议盲区的互联网发展注入新的活力。

  公平竞争审查制度入法

  压缩行政垄断生存空间

  反垄断法是市场经济重要的基础性法律,而让我国反垄断法亮出“峥嵘”之色的“利器”之一则是公平竞争审查制度。

  长久以来,行政垄断一直是反垄断执法中绕不开的一个“坎”,也是业界诟病反垄断法“牙齿不够锋利”的主要原由。

  随着公平竞争审查制度的出台,人们看到了解决行政垄断这个“痼疾”的希望。

  2016年6月14日,国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(业内称之为34号文),要求建立公平竞争审查制度,以规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。

  在国家发改委和国家市场监管总局的大力推进下,公平竞争制度在各地方政府逐步得到贯彻执行。但作为国务院出台的政策文件,公平竞争审查制度的“威力”还不能完全释放出来。

  国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学法学院教授王先林认为,在强调依法治国、建设社会主义法治国家的背景下,竞争政策的基础地位以及作为其重要实现路径的公平竞争审查制度,仅有政策文件的确认是不够的,还需要上升到法律的高度,得到具有稳定性和权威性的法律的确认和保障。

  此次征求意见稿在法律层面,首次将公平竞争审查制度写入其中。根据征求意见稿规定,国家建立和实施公平竞争审查制度,规范政府行政行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施。

  国务院反垄断委员会专家咨询组副组长、对外经济贸易大学教授黄勇认为,如果公平竞争审查制度最终入法,就会让这件反垄断“利器”亮出“牙齿”,有了威力,而不仅仅是作为一种政策倡导和政府官员的业绩考核指标。它将为今后政府的市场经济行为划出“红线”,是此次反垄断法修改的最大亮点。

  “可别小看这几句话,这其实释放了一个重大信号,就是从法律上明确竞争政策的基础性地位。受计划经济影响深远,我国各级政府部门习惯于用产业政策来干预市场经济,而竞争政策一直处于弱势地位。很多行政垄断案件都是以产业政策为名来制定推行的。如果不对竞争政策予以主导地位的法律定位确认,那么行政垄断处理起来还是非常困难的。”黄勇说。

  随着把公平竞争审查制度“写进法律”,此次征求意见稿也同时加大了对于行政垄断的打击力度,通过赋予反垄断执法机构“实权”,来提高对行政垄断的执法威慑力,从而极限压缩行政垄断的“生存空间”。

  现行反垄断法第三十七条规定,行政机关不得滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定。词条虽然意义重大,但是可操作性欠佳。

  为此,征求意见稿规定:行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在制定涉及市场主体经济活动的规定时,应当按照国家有关规定进行公平竞争审查。

  “草案修订在‘行政机关’基础上,还加入了‘法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织’的表述,指代性更加明确,更具实际操作意义。”中央民族大学法学院教授陈群峰分析说。

  《法制日报》记者注意到,此次征求意见稿将此条修改为“反垄断执法机构可以责令改正”,还要求行政主体应当在反垄断执法机构规定的时间内完成改正行为,并将有关改正情况书面报告反垄断执法机构。同时对于拒绝或阻碍反垄断执法机关审查和调查的行政主体,意见稿规定反垄断执法机构可以向上级机关和检察机关提出依法给予处分的建议。

  对此修改,陈群峰非常肯定,认为这些都使得反垄断法在应对行政垄断时具有更大的“杀伤力”。

  曾经代理过我国首例行政垄断行政诉讼的北京大成律师事务所律师魏士廪认为,此次征求意见稿对于行政垄断和公平竞争审查之间的衔接关系还需进一步细化落实。“如果行政机关不进行公平竞争审查怎么办?相关当事人是否可以起诉或提起复议?”

  互联网反垄断难点多多

  明确相关细则认定垄断

  近年来,我国互联网行业高速发展的同时,也给反垄断带来了新的挑战。特别是近两年发生在“电商大战”领域内的“二选一”问题,更是将互联网垄断难题推向了高潮。之前天猫向格兰仕提出要求,必须在拼多多和天猫上“二选一”,致使2019年11月格兰仕起诉了天猫。为此引发社会各界对于“互联网垄断行为如何认定”的广泛讨论。

  据陈群峰介绍,互联网公司滥用市场支配地位的形式完全不同于传统公司,根据现行反垄断法第十八、十九条关于“市场支配地位”的定义,对于电商行业以“二选一”为代表等限制交易的行为,就难以认定为垄断,这给互联网反垄断带来了法律适用困难。

  “新增互联网经营者市场支配地位认定依据”成为此次征求意见稿的另一大亮点。

  根据征求意见稿第二十一条,在认定经营者具有市场支配地位时,增加了“认定互联网领域经营者具有市场支配地位还应当考虑网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素”的条款。